Para tomar dimensión de la importancia de contener el gasto en las actuales circunstancias, se estima que, si en el primer trimestre de 2025, en lugar de aumentar casi 21% anual real su gasto, las provincias lo hubieran incrementado como lo hizo el gobierno nacional en ese trimestre (+3% real interanual), “hubieran liberado recursos por el equivalente a un 46% de la recaudación de los distorsivos impuestos sobre los Ingresos Brutos y de Sellos”.
Estas consideraciones están incluidas en un trabajo en el que se evalúa la viabilidad de la reforma a los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) propuesta en un proyecto de ley presentado en el Congreso a partir de un acuerdo unánime de los gobernadores.
Diferencias
El trabajo del instituto que dirige Osvaldo Giordano precisa que tanto el gobierno nacional como el conjunto de provincias exhibieron superávit fiscal en 2024, del 0,3% y 0,2% del PIB, respectivamente. Revirtieron de esta forma los números de 2023, cuando registraron sendos déficits (un desequilibrio de 4,4% del PIB en el caso de la administración central y de 0,2% en el orden provincial).
Se destaca que ello fue posible por la fuerte reducción del gasto observada el año pasado, del 26% en Nación y del 17% en provincias (en valores constantes), en un marco en que los ingresos totales bajaron para ambos niveles de gobierno en menor magnitud (6% y 14%, respectivamente).
Adelantos
Al analizar el Fondo de Adelantos del Tesoro Nacional, el estudio recuerda que los recursos provienen de 1% de la masa coparticipable neta, a lo que se agrega un 1% de la porción coparticipable del Impuesto a los Bienes Personales. Fue creado para atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales.
La distribución de ATN a las provincias y, a través de ellas, a los municipios, se realiza mediante transferencias no automáticas (discrecionales). El IERAL puntualiza que habitualmente ocurre que la recaudación no se distribuye en su totalidad en el período fiscal anual. Cuando esto sucede, si bien el gobierno nacional no puede destinar los recursos a otros fines, los fondos no distribuidos disminuyen el gasto nacional y por ende pasan a formar parte del resultado fiscal (aumentan el superávit o disminuyen el déficit).
Entre 2017 y 2025 se transfirió, en promedio, un 26% de los ingresos de fondos de cada año. Es decir, la tradición es una gran subejecución o, dicho de otra manera, que la Nación se apropia de la mayor parte de los recursos que ingresan al Fondo.
Considerando la distribución de ATN en el acumulado entre 2017 y 2025, “se confirma que prevalece la discrecionalidad”.
Algunas jurisdicciones han tenido una participación mayor en los ATN enviados de lo que les hubiera correspondido si los mismos montos se hubieran repartido según la distribución secundaria de la coparticipación.
Entre ellas, Chubut ha recibido fondos ATN con una participación 1,7 % superior a su participación en la coparticipación, en tanto La Rioja y Santa Cruz participaron con 1,4 y 1,3 % más que en dicha distribución secundaria, respectivamente.
Por el contrario, Córdoba y CABA exhibieron una participación 2 puntos porcentuales inferior en los ATN que en la coparticipación, mientras que la provincia de Buenos Aires recibió 1,7 puntos porcentuales menos.
Gobernadores
El proyecto aprobado por todos los gobernadores propone distribuir de manera automática y diaria el 100% de los recursos que ingresan al Fondo de los ATN, según las proporciones previstas por la distribución primaria y secundaria de la ley de coparticipación federal de impuestos.
Así, el gobierno nacional ya no podría disponer discrecionalmente de los montos devengados, pero pasará a formar parte del reparto automático propuesto.
Mientras que en el diseño original el 100% de los fondos debían ser distribuidos entre las provincias, de aprobarse el gobierno nacional pasaría a recibir un 41,2% de la distribución.
No obstante, si se evalúa desde los hechos que primaron en los últimos años, la Nación perderá financiamiento. Por ejemplo, se señala que tomando como referencia lo ocurrido entre 2024 y lo que va de 2025, gracias a la subejecución del fondo la Nación se apropió de casi el 90% de los recursos, mientras que con el proyecto esa proporción se reduce a menos de la mitad.
Por el lado de las provincias, la mayoría de ellas ganaría recursos con la distribución propuesta en el proyecto de ley. Tomando por ejemplo los recursos recibidos por ATN en los últimos tres semestres (años 2024 y 2025), salvo Chubut, todas las jurisdicciones tendrían mejoras respecto a lo recibido desde 2024. Córdoba sería la más beneficiada con ingresos adicionales que implican una mejora equivalente al 2,5% de lo que recibe por coparticipación.
En cuanto al impacto para la Nación, en base a un ejercicio teórico se estima que el costo fiscal sería del orden de 0,05% del PIB. Esto se compara con el superávit financiero esperado por Nación para el 2025, del orden del 0,4% del PIB, es decir que el impacto sería menor.
Reformas
IERAL considera que el proyecto supone “un avance acotado y puntual”. Afirma que “automatizando los envíos, no solo incrementará los ingresos de las provincias, sino que evitará su uso con fines políticos y eliminará las actividades de búsqueda de rentas”.
“Pero para que el proyecto contribuya al desarrollo es clave que esos recursos adicionales no se destinen a aumentar el gasto corriente sino a dinamizar reformas que mejoren la competitividad de la producción nacional”, sostiene el paper.
Cita, como ejemplo de reformas, que las provincias se comprometan a implementar en sus poderes judiciales los peritos médicos forenses para la evaluación de incapacidades laborales previstos en la ley 27.348 del 2017. “Esto permitiría revertir el vertiginoso crecimiento en la litigiosidad laboral, contribuyendo a la generación de empleos de calidad”.
También considera una buena alternativa utilizar los fondos para reducir los impuestos más distorsivos. Por caso, los ATN que se hubieran distribuido automáticamente a provincias en 2024, con un esquema como el propuesto en el proyecto, son equivalentes a un 16% de lo que las provincias recaudaron de impuesto de Sellos en ese mismo período. Y concluye que “se podrían utilizar los fondos para aliviar la aplicación de este primitivo impuesto”.
